Nuestro objetivo es que todo el gobierno federal sea menos costoso y más eficiente, y modificar la cultura de nuestra burocracia nacional orientándola de la autocomplacencia y los derechos hacia la iniciativa y las facultades. Nos proponemos rediseñar, reinventar y revigorizar todo el gobierno nacional.
Presidente BILL CLINTON,
Anuncio de la Revisión de
Desempeño Nacional, 3 de marzo de 1993
Nunca ha habido menos confianza del público en el gobierno federal. El estadunidense común cree que despilfarramos 48 centavos de cada dólar de impuestos. Cinco de cada seis desean un "cambio fundamental" en Washington. Sólo 20% de los estadunidenses confían en que el gobierno federal esté haciendo, casi todo el tiempo, lo correcto: esta cifra ha descendido de 76%, que había hace 30 años.1
* Report of the National Performance Review, From Red tape to Results: Creating a Government That Works Better and Costs Less, Washington, D. C., U. S. Government Printing Office, September de 1993, I9. Es conocido popularmente como "Informe Gore" porque el vicepresidente Al Gore fue el encargado de la revisión.
Todos sabemos el porqué. Las fallas de Washington son grandes y obvias. Durante un decenio, el déficit ha sido incontrolable. La deuda nacional supera hoy los 4 billones de dólares: 16 600 por cada hombre, mujer y niño que hay en el país.
Pero el déficit no es más que la punta del iceberg. Bajo la superficie, creen los estadunidenses, se encuentra un enorme desperdicio oculto. El Departamento de la Defensa posee más de 40 mil millones de abastos innecesarios.2 El Servicio del Ingreso Interno está luchando por cobrar miles de millones de facturas no pagadas. Un siglo después de que la industria remplazó a la agricultura como principal empresa de la nación, el Departamento de Agricultura aún mantiene más de 12 000 oficinas de servicios en el campo: un promedio de casi cuatro por cada condado de la nación, sea rural, urbano o suburbano. El gobierno federal parece incapaz de librarse de lo que ya está caduco. Sabe sumar, pero no restar. Sin embargo, el desperdicio no es el único problema. El gobierno federal no sólo está quebrado; está quebrantado. Una regulación eficaz de la industria financiera causó el desastre de los ahorros y préstamos. Una educación y algunos programas de preparación ineficaces ponen en peligro nuestra competitividad. Programas de beneficencia y de alojamiento inadecuados están socavando nuestras familias y ciudades.
Gastamos 25 000 millones anuales en asistencia, 27 000 millones en estampillas para alimentos y 13 000 millones en alojamiento público, y a pesar de eso cada año más estadunidenses caen en la pobreza.3 Gastamos 12 000 millones anuales en la guerra contra la droga... y no obstante vemos pocas señales de victoria. Otorgamos fondos a 150 distintos programas de empleo y capacitación, y el estadunidense común no tiene idea de dónde recibir capacitación laboral y la calificación de nuestra fuerza de trabajo se está quedando atrás de la de nuestros competidores.4
Casi diríase que los programas federales fueron planeados para no funcionar. En realidad, pocos fueron "planeados" siquiera; el proceso legislativo simplemente los lanza, uno tras otro, año tras año. No es de sorprender que cuando se formula la pregunta si "el gobierno siempre se las arregla para complicar las cosas" dos tercios de los estadunidenses respondan en sentido afirmativo .5
Según un libro reciente de la Institución Brookings, no sólo estamos padeciendo un déficit presupuestario sino un déficit de desempeño .6 En realidad, algunos expertos en la opinión pública sostienen que atravesamos la más profunda crisis de fe en el gobierno de todas nuestras vidas. En crisis pasadas —por ejemplo, Watergate o la Guerra de Vietnam—, los estadunidenses dudaron de sus dirigentes por motivos morales o ideológicos. Consideraron que su gobierno estaba engañándolos, o representando mal sus valores. La crisis actual es diferente: la gente considera, simplemente, que el gobierno no funciona?
En Washington, el debate rara vez se centra en el déficit del desempeño. Nuestros dirigentes pasan la mayor parte del tiempo discutiendo cuestiones de política. Pero si se descompone el vehículo diseñado para llevar adelante la política, las nuevas políticas no nos llevarán a ninguna parte. Si el auto no se mueve, no importa mucho hacia dónde apunte; no llegaremos allí. Hoy, la cuestión fundamental a la que nos enfrentamos no es lo que hace el gobierno, sino cómo lo hace.
Hemos gastado demasiado dinero en programas que no funcionan. Ya es hora de hacer que nuestro gobierno trabaje para el pueblo, de que aprenda a hacer más con menos, y de que trate a los contribuyentes como sus clientes.
El presidente Clinton creó la Revisión de Desempeño Nacional para hacer esto, justamente. En este informe proponemos cientos de acciones que, de aplicarse, revolucionarían el funcionamiento del gobierno federal. Reducirán el despilfarro, eliminarán la burocracia innecesaria, mejorarán el servicio a los contribuyentes y crearán un gobierno magro pero más productivo. Como ya se dijo en el prólogo, podrán ahorrarse 108 000 millones de dólares cada cinco años si se añaden las medidas aprobadas por el presidente y su gabinete a las que proponemos para que las aplique el Congreso. El presidente y su gabinete podrían aplicar algunas de nuestras propuestas, otras requerirían acción legislativa. Lucharemos por estos cambios. Estamos resueltos a crear un gobierno que funcione mejor y cueste menos.
UN REMEDIO PEOR QUE LA ENFERMEDAD
El gobierno no está solo en sus cuitas. Cuando la edad industrial cedió el paso a la edad de la información, las instituciones —tanto públicas como privadas— se enfrentaron al peligro de la caducidad. El decenio anterior presenció una profunda restructuración: durante los años ochenta, se reinventaron a sí mismas grandes corporaciones estadunidenses; durante los años noventa, los gobiernos están luchando por hacer lo' mismo.
En años recientes, nuestros dirigentes nacionales respondieron a la creciente crisis con la medicina tradicional. Echaron la culpa a los burócratas; fustigaron el "engaño, el desperdicio y el abuso", y pusieron aún más controles a la burocracia, para prevenirlos.
Pero el remedio se ha vuelto indistinguible de la enfermedad. El problema no es un personal perezoso o incompetente, sino el papeleo y las regulaciones, tan sofocantes que asfixian todo brote de creatividad. A un hombre que se ahoga, nadie le ofrecería un trago de agua. Sin embargo, durante más de un decenio hemos añadido más papeleo a un sistema que ya estaba asfixiándose en él.
El gobierno federal está lleno de personal competente atrapado en malos sistemas: sistemas presupuestarios, de personal, de procuración, de administración financiera y de información. Cuando culpamos al personal y le imponemos más controles sólo empeoramos las cosas. Por ejemplo, durante los pasados 15 años el Congreso creó, dentro de cada agencia, una oficina independiente del inspector general. La idea era erradicar el fraude, el desperdicio y el abuso. Los inspectores generales ciertamente han descubierto problemas importantes, pero, como nos enteramos en conversación tras conversación, han intimidado tanto a los empleados federales que hoy muchos de ellos temen desviarse así sea un ápice de los procedimientos operativos comunes.
A pesar de todo, la innovación, por su naturaleza misma, exige desviación. Por desgracia, ante tantos controles, muchos empleados simplemente se dan por vencidos. Hacen todo guiándose por el reglamento, tenga sentido o no. Llenan formas que nunca debieron crearse, siguen reglas que nunca debieron imponerse y preparan informes que no sirven para nada... y que, a menudo, nadie leerá siquiera; y en nombre de controlar el desperdicio, hemos creado una ineficiencia paralizante. Ya es tiempo de encontrar una manera de librarse del desperdicio y de favorecer la eficiencia.
EL PROBLEMA DE RAÍZ: LAS BUROCRACIAS DE LA ÉPOCA
INDUSTRIAL EN UNA ÉPOCA DE INFORMACIÓN
¿Es el gobierno incompetente por esencia? Absolutamente no. ¿Están ocupadas las agencias federales por personas incompetentes? No. El problema es mucho más profundo: Washington está lleno de organizaciones planeadas para un medio que ya no existe, de burocracias tan grandes y despilfarradoras que ya no pueden servir al pueblo.
Desde los años treinta hasta los sesenta, hemos construido enormes burocracias centralizadas verticalmente para encargarse de la cosa pública. Siguieron la pauta de las estructuras corporativas de la época: burocracias jerárquicas en que las tareas se descomponían en partes sencillas, siendo cada una responsabilidad de una capa distinta de empleados, definidas por reglas y regulaciones específicas. Con su rígida preocupación por un procedimiento estándar, cadenas verticales de mando y servicios estandarizados, estas burocracias eran constantes... pero lentas y estorbosas, y, en el mundo actual en rápido cambio, tecnologías de información relampagueantes, enorme competencia global y clientes que exigen, estas grandes burocracias —sean públicas o privadas— no funcionan muy bien. La Saturn no se administra como se administraba la General Motors. La Intel no se administra como se administraba la IBM.
Muchas organizaciones federales también son monopolios, con pocos incentivos para innovar o mejorar. Los empleados lo son virtualmente de por vida, cualquiera que sea su desempeño. Y el éxito ofrece a menudo pocas recompensas; el fracaso, pocos castigos. Y los clientes quedan cautivos; no pueden librarse del sistema de control y tráfico aéreo ni del Servicio del Ingreso Interno, ni contratar con un competidor. Algo peor aún: la mayoría de los monopolios federales recibe su dinero sin ningún insumo directo de sus clientes. Por tanto, se esfuerzan mucho más por complacer a los subcomités de asignaciones del Congreso que a las personas a quienes supuestamente sirven. Los contribuyentes pagan más de lo que debieran pagar y reciben un servicio inferior.
La política intensifica el problema. En el mundo sumamente politizado de Washington, el riesgo mayor no es que un programa tenga un mal desempeño, sino que cause un escándalo. Los escándalos son noticia de ocho columnas, mientras que se pasa por alto el fracaso rutinario; por tanto, sistema de control tras sistema de control se apilan para minimizar el riesgo de un escándalo. El sistema presupuestario, las reglas personales, el proceso de procuración y los inspectores generales: todos ellos se establecieron para prevenir hasta el más pequeño desliz. Suponemos que no se puede confiar en que los empleados tomen decisiones, por lo cual les explicamos con el más nimio detalle cómo deben hacer virtualmente todo, y luego los vigilamos para asegurarnos de que hayan obedecido todas las reglas. La menor desviación causa nuevas regulaciones y aún más auditorias.
Antes de que pase mucho tiempo, los procedimientos más simples se van complicando demasiado como para que los empleados puedan descifrarlos, por lo cual contratamos a más analistas del presupuesto, a más expertos en personal y a más funcionarios de procuración. Ya entonces, el proceso exige tanto papeleo que hasta la menor acción exige mucho más tiempo y mucho más costos de los que debiera. Simples arreglos de viaje requieren formas interminables y muchas firmas. Las compras más directas requieren meses; las grandes, años. Los empleos de rutina exigen una docena de aprobaciones.
El énfasis en el procedimiento roba recursos al verdadero trabajo: atender al cliente. En realidad, el gobierno federal gasta miles de millones de dólares en pagar a personas que controlan, revisan o investigan a otros: supervisores, jefes de niveles, funcionarios de presupuesto, funcionarios de personal, funcionarios de procuración y personal de la Oficina del Contador General (GAO) y a los inspectores generales.8 Desde luego, no todo este dinero se desperdicia, pero el auténtico despilfarro sin duda es más grande, porque las interminables regulaciones y capas de control consumen el tiempo de cada empleado. ¿Y quién paga? El contribuyente.
Consideremos un ejemplo, compartido con el vicepresidente Gore en una reunión de empleados federales en Atlanta. Después de que la policía federal invade las casas de los traficantes de drogas, tiene permitido venderlas y emplear el dinero para ayudar a financiar la guerra contra el narcotráfico. Para vender las casas hay que conservarlas presentables, lo que incluye cortar los prados.
En Atlanta, según explicaron los empleados, la mayor parte de las organizaciones habrían contratado a adolescentes del barrio para cortar los prados, por 10 dólares. Pero las regulaciones de procuración exigen que el Servicio de Policía de los Estados Unidos se encargue de todo el trabajo competitivamente, y los adolescentes del vecindario no compiten por los contratos; así, el gobierno federal paga 40 dólares por cada prado a empresas profesionales. Disposiciones planeadas para ahorrar dinero lo despilfarran porque quitan las decisiones de manos de los responsables de hacer el trabajo. Y los contribuyentes pierden 30 dólares por cada césped cortado.
¿Qué pasaría si los policías emplearan el sentido común y contrataran a adolescentes del vecindario? Alguien se daría cuenta: tal vez la oficina de Washington, tal vez la oficina del inspector general, tal vez incluso la GAO. Entonces sobrevendría una investigación... que acabaría con una carrera o dañaría una reputación.
De este modo, los empleados federales pronto se enteran de que actuar con sentido común es arriesgado... y que la creatividad es franca-mente peligrosa. Se enteran de que el objetivo no es producir resultados, ni complacer a los clientes ni ahorrar dinero del contribuyente, sino evitar errores. Y quienes se atreven a innovar lo hacen en secreto.
Esta es probablemente la lección más triste que aprendieron quienes trabajaban para la Revisión de Desempeño Nacional: sí, existen innova-dores dentro del gobierno federal, pero muchos se esfuerzan por mantenerse en secreto. Por su naturaleza misma, la innovación exige apartarse del procedimiento operativo habitual. Y en el gobierno federal tales desviaciones pueden causar repercusiones.
El resultado es una cultura de temor y resignación. Para sobrevivir, los empleados mantienen una actitud discreta. Han decidido que la respuesta más prudente en cualquier situación es un firme "tal vez". Obedecen las reglas, le pasan el problema a su jefe y bajan la cabeza. Des-arrollan lo que un empleado llamó, hablando con el vicepresidente Gore en una reunión del Departamento de Veteranos, "una actitud gubernamental".
LA SOLUCIÓN: CREAR ORGANIZACIONES EMPRESARIALES
¿Cómo resolveremos estos problemas? No será fácil. Sabemos todo acerca de los problemas del gobierno pero muy poco acerca de las soluciones. La Revisión de Desempeño Nacional empezó por compilar una lista completa de problemas: tenemos el informe/—en 28 volúmenes, de la GAO— sobre problemas de la administración federal, publicado cada otoño. Tenemos la High-Risk Series, de la GAO, serie de 17 volúmenes de folletos sobre problemas y agencias en dificultades; tenemos el informe sobre mala administración federal, publicado por el Comité de Operaciones Gubernamentales de la Cámara, llamado Managing the Federal Government: A Decade of Decline, tenemos 83 cuadernos de notas que resumen los cuadros de contenido de los informes publicados por los inspectores generales, la Oficina Congresional del Presupuesto, las agencias y los grupos de expertos.
Por desgracia, pocos de estos estudios nos ayudaron a encontrar soluciones, pocos de los organismos investigadores encontraron organizaciones que habían resuelto sus problemas. Y sin estudiar el éxito es difícil encontrar verdaderas soluciones. Durante años, el gobierno federal ha estudiado los fracasos, y durante años los fracasos han subsistido. Seis de cada diez grandes dependencias tienen programas en la lista de "alto riesgo" de la Oficina de Administración y Presupuesto, lo que significa que corren un riesgo considerable de requerir un gasto incontrolable o de padecer fraude.
La Revisión de Desempeño Nacional enfocó su tarea de manera distinta. No sólo buscamos potenciales ahorros y eficiencias, sino éxito. Buscamos organizaciones que produjeran resultados, satisficieran a sus clientes y aumentaran la productividad. Buscamos organizaciones que constantemente aprendieran, innovaran y mejoraran. Buscamos organizaciones públicas eficientes y emprendedoras. Y las encontramos en gobiernos locales, en gobiernos de estado, en otros países... y aquí mismo, en nuestro gobierno federal.
En el Mando de Combate Aéreo, por ejemplo, encontramos unidades que habían duplicado su productividad en cinco años. ¿Por qué? Porque el mando midió por doquier el desempeño; escuadrones y bases compitieron orgullosamente por un mejor mantenimiento, vuelos y récords de seguridad; y la administración suprema capacitó a los empleados para suprimir el papeleo y rediseñar los procesos de trabajo. Un sistema de abastecimiento que antes requería 243 entradas por 22 personas en 13 formas para llevar un repuesto a un F15 se simplificó radicalmente y se descentralizó. Los equipos de empleados estaban ahorrando millones de dólares llevando a la primera línea las operaciones de abastecimiento, desarrollando sus propios planes de vuelo y reparando partes antes desechadas.9
En el Servicio del Ingreso Interno, encontramos centros de ingreso fiscal que compiten por las mejores marcas de productividad. El desempeño de acuerdo con las normas claves de servicio al cliente —como la precisión de las respuestas dadas a los contribuyentes— habían mejorado espectacularmente. Para citar sólo un ejemplo, el Centro de Servicio Ogden, de Utah, tenía más de 50 "equipos de mejora de la productividad" simplificando formas y mejorando los procesos de trabajo. Los empleados no sólo evitaron el gasto de 11 000 millones de dólares: ganaron el Premio Presidencial de Calidad de 1992.10
En los Servicios de Silvicultura encontramos un proyecto piloto en la región del Este, de 22 estados, que acababa de aumentar la productividad 15% en sólo dos años. La región simplificó sus sistemas presupuestarios, eliminó capas enteras de administración intermedia, redujo el personal de su "cuartel general" en una quinta parte y capacitó a empleados de la primera línea para tomar sus propias decisiones. En el Bosque Nacional Mark Twain, por ejemplo, el tiempo necesario para conceder un permiso de pastoreo se redujo de 30 días a unas cuantas horas porque los empleados ya tenían autorización de conceder permisos por su cuenta en lugar de procesarlos en sus cuarteles generales 11
Descubrimos que otros varios gobiernos también estaban reinventándose, desde Australia hasta la Gran Bretaña, de Singapur a Suecia, de Holanda a Nueva Zelanda. Por todo el mundo desarrollado, las necesidades de las sociedades en la época de la información estaban tropezando con las limitaciones de los gobiernos de la era industrial. Cualesquiera que fuesen sus partidos o ideologías, estos gobiernos estaban respondiendo. En la Gran Bretaña, los conservadores señalaron el camino. En Nueva Zelanda, el Partido Laborista revolucionó el gobierno. En Australia y Suecia los partidos conservador y liberal adoptaron cambios fundamentales.
En los Estados Unidos encontramos el misia fenómeno en los ámbitos estatales y locales. El movimiento de reinvención gubernamental es tan bipartidista como generalizado. No sólo lo impulsa la ideología política, sino la absoluta necesidad. Gobernadores, alcaldes y legisladores, de uno y otro partidos, han llegado a la misma conclusión: el gobierno está descompuesto y es hora de repararlo.
Doquiera que encontramos éxito, vemos muchas características comunes. Antes hemos articulado todas estas en la declaración de nuestro compromiso, en una sola página. Al organizar este informe, hemos reducido estas características a cuatro principios fundamentales.
Reducir el papeleo
Los gobiernos eficaces y emprendedores desechan el papeleo, pasando de los sistemas en que las personas son responsables de seguir las reglas a los sistemas en que son responsables de lograr resultados. Están modernizando sus sistemas de presupuesto, personal y procuración, y permitiendo que las organizaciones busquen sus misiones. Reorientan sus sistemas de control para prevenir los problemas en lugar de simplemente castigar a quienes cometen errores. Suprimen disposiciones innecesarias que sofocan toda inventiva, y desregulan las organizaciones que para obtener fondos dependen de ellas, como los niveles inferiores del gobierno.
Primero, el consumidor
Los gobiernos eficaces y emprendedores insisten en dar satisfacción al cliente; los escuchan atentamente por medio de estudios, grupos de enfoque y similares, restructuran sus operaciones básicas para satisfacer las necesidades de sus clientes, y emplean la dinámica de mercado, como la elección de la competencia y de los clientes, para crear incentivos que impulsen a sus empleados a poner al cliente ante todo.
Por "cliente" no queremos decir "ciudadano". Un ciudadano puede participar en una toma democrática de decisiones; un cliente se beneficia de un servicio especial. Todos los estadunidenses son ciudadanos. La mayor parte es de clientes: del Servicio Postal, de la Administración de Seguro Social, del Departamento de Asuntos de Veteranos, del Servicio de Parques Nacionales, y de muchas otras organizaciones federales.
En una democracia importan tanto los ciudadanos como los clientes, pero, cuando votan, los ciudadanos rara vez tienen oportunidad de influir en la conducta de las instituciones públicas que afectan directamente sus vidas: escuelas, hospitales, agencias de servicio a las granjas y oficinas del seguro social. Existe una triste ironía: los ciudadanos poseen su gobierno, pero las empresas privadas, a las que no poseen, trabajan mucho más arduamente para atender sus necesidades.
Capacitación a los empleados para obtener resultados
Los gobiernos eficaces y emprendedores transforman sus culturas descentralizando la autoridad. Capacitan a quienes trabajan en la primera línea para tomar más decisiones y resolver mejor sus propios problemas. Aceptan la cooperación entre la mano de obra y los administradores, dan preparación y otros instrumentos que necesitan los empleados para ser eficientes, y humanizan el lugar de trabajo. Mientras suprimen capas enteras y capacitan a los empleados de la primera línea, procuran que las organizaciones se responsabilicen de los resultados.
Reduciéndonos a lo básico: Producir mejor gobierno
por menos dinero
Los gobiernos eficientes y emprendedores encuentran, todo el tiempo, medios de hacer que el gobierno trabaje mejor y cueste menos: modificando la forma en que hacen su trabajo y rexaminando los programas y procesos. Abandonan lo caduco, eliminan la duplicación y ponen fin a los privilegios de intereses especiales. Invierten en mayor productividad por medio de fondos de préstamo e inversiones de capital a largo plazo. Y aceptan, asimismo, las tecnologías avanzadas para reducir costos.
Estos son los cimientos inamovibles sobre los que debe edificarse la reinvención de la burocracia federal... y los principios en torno de los cuales hemos organizado nuestras acciones. Embonan casi como las piezas de un rompecabezas: si falta una, las demás pierden todo valor. Ahora, para crear organizaciones que devuelvan un valor a los contribuyentes, habremos de abrazar los cuatro.
Nuestro enfoque va mucho más allá de resolver problemas específicos en dependencias específicas. Durante años se han hecho esfuerzos aislados, pero no han producido lo que exigen los estadunidenses. El fracaso de Washington sucede en los mismos sistemas con los cuales organizamos la burocracia federal; en años recientes, el Congreso ha señalado el camino para reinventarlos. En 1990 aprobó la Ley de Funcionarios Financieros Principales, destinada a modificar los sistemas de administración financiera; en julio de 1993 aprobó la Ley de Desempeño y Resultados del Gobierno, que introducirá la medición del desempeño por todo el gobierno federal. Con el Congreso a la cabeza, esperamos reinventar otros sistemas básicos del gobierno, como presupuesto, personal, información y procuración.
Nuestro enfoque tiene mucho en común con otras filosofías empresariales, como la modificación del proceso de administración de calidad y de negocios. Pero estas disciplinas administrativas se desarrollaron para el sector privado, donde las condiciones son muy distintas. En las empresas, el papeleo puede ser abundante pero no tiene la presencia abrumadora que sí tiene en el gobierno. En las empresas ya existen incentivos de mercado; nadie necesita inventarlos. Siempre están en acción incentivos poderosos que obligan a las organizaciones a hacer más con menos. En realidad, las empresas que no aumentan su productividad —o que se sofocan en el papeleo— se contraen o mueren; por tanto, las doctrinas de la administración del sector privado suelen pasar por alto algunos problemas centrales del gobierno: sus monopolios, su falta de una línea final, su obsesión por el proceso más que por los resultados. Por consiguiente, nuestro enfoque va más allá de los métodos del sector privado. Apunta al corazón y al alma misma del gobierno.
La Revisión de Desempeño Nacional también comparte ciertas metas con pasados esfuerzos anteriores por reducir los costos en el gobierno. Pero nuestra misión va más allá de reducir costos: no es simplemente podar el jardín federal, sino crear un régimen que mantenga el jardín libre de malas yerbas. No es sencillamente podar piezas de gobierno, sino reinventar la forma en que el gobierno lo hace todo. No es sencillamente producir un gobierno más eficiente, sino crear uno más efectivo. Al fin y al cabo, los estadunidenses no desean tener un gobierno que fracase con mayor eficiencia, desean que funcione.
Para lograrlo, no necesitamos poner en peligro los valores tradicionales subyacentes en un gobierno democrático, como igualdad de oportunidades, justicia, diversidad y democracia. Tenemos en el corazón estos valores. Deseamos transformar las burocracias precisamente porque han alimentado esos valores. Creemos que quienes se oponen al cambio por temor a comprometer nuestros valores democráticos nos condenan a un gobierno que —por medio de los fracasos— sigue subvirtiendo esos mismos valores.
NUESTRO COMPROMISO: UNA INVERSIÓN
DE LARGO PLAZO EN EL CAMBIO
Esta no es la primera vez que los estadunidenses se han sentido obligados a reinventar su gobierno. En 1776 nuestros padres fundadores rechazaron el viejo modelo de un mando central que emitía edictos que todos debían obedecer. En su lugar crearon un gobierno que distribuyó extensamente el poder. Su visión de la democracia, que daba a los ciudadanos una voz al administrar los Estados Unidos, no se había puesto a prueba en 1776. Exigió una enorme cantidad de fe. Pero funcionó.
Generaciones posteriores extendieron este experimento de democracia a quienes aún no habían tenido poder del voto. Al asomar ya el siglo XX, una generación de "progresistas", como Teddy Roosevelt y Woodrow Wilson, inventaron el moderno Estado burocrático, planeado para satisfacer las necesidades de una nueva sociedad industrial. Franklin Roosevelt lo llevó a su pleno florecimiento. En realidad, el anuncio que hizo Roosevelt en 1937 de creación de su Gestión Administrativa suena como si hubiera sido escrito ayer:
Ha llegado la hora de poner en orden nuestra casa. La gestión administrativa del gobierno necesita modificación. La estructura ejecutiva del gobierno está lamentablemente anticuada [...] Si tenemos fe en nuestra forma republicana de gobierno [...] debemos dedicarnos enérgica y valerosamente a la tarea de hacer eficiente este gobierno.
A través de las épocas, la administración pública ha tendido a seguir el paradigma prevaleciente de la administración privada. Los años treinta no fueron la excepción. El comité de Roosevelt —y las dos comisiones Hoover, que lo siguieron— recomendaron una estructura que seguía de cerca la de las empresas privadas del país durante esa década. En cierto sentido, llevaron al gobierno el modelo de organización de la General Motors.
Al llegar los años ochenta, hasta la propia GM reconoció que este modelo no funcionaba ya. Cuando creó la Saturn, su primera nueva división en 67 años, la GM adoptó un modelo muy diferente. Escogió a los mejores y los más brillantes y les pidió que crearan una organización más emprendedora, con menos capas, menos reglas, y con empleados autorizados a hacer lo necesario para satisfacer al cliente. Ante la amenaza muy concreta de bancarrota, varias importantes empresas estadunidenses han revolucionado el modo de hacer negocios.
Ante nuestros déficit presupuestarios y de desempeño —que tanto han socavado la confianza del público en el gobierno—, el presidente Clinton intenta hacer lo mismo. No designó para los puestos de la Revisión de Desempeño básicamente a asesores o expertos empresariales, como lo habían hecho otros presidentes, sino a empleados federales. Ellos consultaron a expertos del gobierno estatal, del gobierno local y del sector privado. Como dijo una y otra vez el vicepresidente Gore en sus reuniones con empleados federales: "Quienes trabajan más cerca del problema saben más que nadie cómo resolverlo".
El esfuerzo no se limitó a los hombres y mujeres que ocuparon cargos en la Revisión de Desempeño. El presidente Clinton pidió a cada miembro del gabinete que creara un Equipo de Reinvención para rediseñar su departamento, y a los Laboratorios de Reinvención que empezaran a, experimentar inmediatamente. Desde abril, por todo el gobierno el personal ha trabajado tiempo completo para reinventar la burocracia federal.
El proceso no es fácil ni será rápido. Hay cambios que podemos hacer inmediatamente, pero aun si todas nuestras recomendaciones se ponen en marcha, sólo habremos empezado a reinventar el gobierno federal. Nuestros esfuerzos no son más que un pago en efectivo, el "enganche" de una inversión en el cambio a largo plazo. Cada experto con quien hemos hablado nos recordó que el cambio necesita tiempo. En una gran empresa, la transformación exige, en el mejor de los casos, de seis a ocho años. En el gobierno federal, que tiene siete veces más empleados que la más grande empresa estadunidense, indudablemente se necesitará más tiempo para lograr el cambio histórico que proponemos.12
A lo largo del camino cometeremos errores. Algunas reformas triunfarán más allá de nuestros sueños más optimistas; no así otras. Como en cualquier proceso experimental, necesitaremos supervisar los resultados y corregir sobre la marcha. Pero no debemos confundir los errores con el fracaso. Como escribieron Tom Peters y Robert Waterman en In Search of Excellence, cualquier organización que no cometa errores es porque no está esforzándose suficiente. A Babe Ruth, el sultán del bat, lo poncharon 1 330 veces.
Así pues, con este informe iniciamos un proceso de reinvención que durará décadas. Esperamos que este proceso no sólo incluya a los miles de empleados federales que hoy trabajan en los Equipos de Reinvención y en los Laboratorios de Reinvención, sino a millones más que aún no participan. Confiamos en que transformará las costumbres, la cultura y el desempeño de todas las organizaciones federales.
Algunos podrán decir que la tarea es demasiado grande; que no debiéramos intentarla porque estamos condenados a cometer errores, que no se puede hacer. Pero no nos queda otra opción. Nuestro gobierno está en dificultades. Ha perdido su sentido de misión, su ética de servicio público, y, lo que es más importante, ha perdido la confianza del pueblo estadunidense.
En tiempos como éstos, el camino más peligroso es el de no hacer nada. Debemos tener el valor de arriesgarnos a cambiar.
1 Los datos se tomaron de las siguientes fuentes: "The Average American...", senador William Roth, vol. 138, núm. 51. Cong. Rec., 7 de abril de 1992, p. Sl; "Five out of every six Americans...", CBS News Poll, sin publicar, 27-30 de mayo de 1992, publicado el 1 de junio de 1992, "Only 20 percent ...", encuesta de ABC News-Washington Post, 23-26 de abril de 1993, que preguntaba: "¿Cuánta parte del tiempo confía usted en que el gobierno de Washington está haciendo lo indicado? ¿Casi todo el tiempo, la mayor parte del tiempo o sólo una parte del tiempo?" Cuatro por ciento dijo "casi todo el tiempo", 16% dijo "la mayor parte del tiempo", 74% dijo "sólo parte del tiempo", y 6% afirmó "nunca"; la cifra de 1963 de la encuesta de la Universidad de Michigan, publicada en "From Camelot to Clinton A Statistical Portrait of the United States", Washington Post, 23 de agosto de 1993, p. A15.
2 U. S. General Accounting Office (cAo), High-Risk Series: Defense Inven tory Management, GAO/HR-93-12, diciembre de 1992.
U. S. Office of Management and Budget (oMU), Budget of the U. S. Government FY 93, Washington, D. C., 1992 y Budget of the U. S. Government FY 94, Washington, D. C., 1993; entrevista con Herbert Purcell, funcionario del Departamento de Presupuesto de Aloja-miento y de Desarrollo Urbano, 26 de agosto de 1993.
4 U. S. Congress, Senate, Committee on Appropiations, Subcommittee on Education, Labor and Health and Human Services, testimonio de Clarence C. Crawford, U. S. cao, "Multiple Employment Programs: National Employment Training Strategy Needed", 18 de junio de 1993.
5 Democratic Leadership Council, The Road to Real ignmen t: The Democrats and the Perot Voters, Washington, D. C., Democratic Leadership Council, julio de 1993, p. m-12. El encuestador Stanley Greenberg preguntó a muchos si estaban de acuerdo en que "el gobierno siempre se las arregla para enredar las cosas". Setenta y dos por ciento de los partidarios de Perot estuvieron de acuerdo, 64% de los partidarios de Clinton estuvieron de acuerdo, y 66% de los partidarios de Bush estuvieron de acuerdo.
6 John J. Dilulio, Jr., Gerald Garvey y Donald F. Kett1, Improving Government Performance: An Owner's Manual, Washington, D. C., Brookings Institute, 1993, p. 79.
7 Daniel Yankelovich, American Values an Pub( ic Pol icy, Washington, D. C., Democratic Leadership Council, 1992, p. 7
8 National Performance Review Accompanying Report, Transforming Organizational
9 Jay Finegan, "FourStar Management", Inc., enero de 1987, pp. 4251; David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector, Reading, Mass., AddisonWesley, 1992, pp. 255259; General W. L. Creech, "Leadership and Management The Present and the Future", discurso pronunciado ante los jefes de los servicios armados y el simposio administrativo, 1114 de octubre de 1983 (se puede conseguir en Office of the Assistant Secretary of Defense for Installations, Pentagon, Washington, D. C.).
10 National Performance Review Acompanying Report, Improving Custonler Service, Washington, D. C., U. S. Gro, septiembre de 1992.
Structures, Washington, D. C., U. S. Government Printing Office (Gire), septiembre de 1993.
11 U. S. Department of Agriculture, Forest Service, Regional Office, Profile of a Reinven ted Government Organization, Milwaukee, Wis., 24 de mayo de 1993; "The U. S. Forest Service: Decentralizing Authority", Government Executive, marzo de 1993, pp. 2324; entrevistas con funcionarios del Servicio de Bosques.
12 El presupuesto fiscal de 1994 (p. 40), del presidente, calcula 2.1 millones de trabajadores federales aparte del servicio postal, y 1.8 millones de militares para 1994. Manpower, Inc., emplea a 560 000. La General Motors emplea a 326 000.