El Gobierno Es Diferente. Paul Appleby.

Es demasiado difícil identificar con claridad los factores que hacen distinto al gobierno de cualquier otra actividad de la sociedad. Sin embargo, esta diferencia es un hecho, y creo que es tan grande que la diferencia entre el gobierno y todas las demás formas de acción social es mayor que ninguna desemejanza que haya entre esas otras formas. Si no se está dispuesto a reconocer este hecho, nadie podrá empezar a analizar los asuntos públicos con provecho o propósito serio.

Análisis de las diferencias

Sí se reconocen y aceptan en general algunas de las diferencias menos importantes. Por ejemplo, el público reconoce sin gran reflexión o duda que un buen jurista no será, necesariamente, un buen juez. Alcanza a verse de manera vaga (salvo quienes han prestado atención especial al asunto) que la función de un juez, aunque tenga que ver con el derecho, es muy distinta de la función del abogado. Los abogados tratan situaciones específicas, de acuerdo con los intereses de sus clientes, salvo para hacer los ajustes necesarios a consideraciones jurídicas, éticas y de relaciones públicas. Tener una sociedad integrada en exclusiva por personas que pensaran corno abogados y clientes, por bien intencionados que fueran, sería claramente impráctica, si no imposible. También necesitamos personas que piensen y actúen como jueces. Sin embargo, muchos de nosotros no reconocemos la necesidad de contar con personas que piensen y actúen como funcionarios de gobierno. Llevar a un excelente abogado a presidir un tribunal no garantizaría a la sociedad ni siquiera que tendría un juez medianamente bueno. No menos evidente para la gente parece ser que personas con magníficos antecedentes en la empresa privada no serán  por necesidad competentes funcionarios de gobierno.

En ambos casos, en particular en los niveles inferiores, se hace una cierta corrección automática por medio de la auto selección que limita el número de errores crasos en los nombramientos. Muchos abogados no se sienten atraídos al tribunal. Este desinterés suele reflejar alguna condición que les falta. Si se les ofreciera la oportunidad de ser nombrados miembros de un alto tribunal, tal vez el pensar en el honor y el prestigio tendería a superar otras consideraciones. Pero, en general, los gustos e intereses individuales aportan pruebas materiales de su preparación y desempeñan un papel positivo en el proceso de selección. Y así también ocurre en el proceso de selección de personal para el gobierno. En periodos ordinarios, muchas personas sienten poca inclinación por ingresar en el gobierno, mientras que otras se sienten poderosamente atraídas hacia él. Estas inclinaciones y renuencias son factores importantes y a veces decisivos para determinar el resultado general. En cambio, en épocas extraordinarias entran en juego nuevos factores como el patriotismo, la sed de aventura u otras consideraciones, haciendo que un número proporcionalmente mayor de personas aspire a ocupar cargos en el servicio público. Por razón de temperamento, visión y experiencia, muchas de ellas quedarán en definitiva descalificadas para el trabajo gubernamental. Otras serán aprobadas sólo como consejeros. En el gobierno se convierten en técnicos: expertos en empresas no gubernamentales específicas. En términos generales, los que normal y constantemente no sienten un gran interés por el gobierno no serán buenos prospectos. En general, cuanto más hayan triunfado en campos no gubernamentales, más habrán desarrollado intereses y hábitos de pensamiento que los harán inapropiados para el gobierno. Desde luego, las distinciones más delicadas y difíciles se relacionan con los cargos más elevados. Ahí, desde luego, nunca podrían bastar el patriotismo, la laboriosidad y la inteligencia, así como tampoco se les podría aceptar como normas adecuadas para seleccionar candidatos al tribunal entre las filas de los abogados o generales para el ejército entre las filas de los civiles.

Se reconoce que en el gobierno hay muchos puestos en que ciertas personas pueden trabajar tan bien como lo harían fuera de él. Esto puede decirse sobre todo de los cargos inferiores, como fregadores de pisos, ascensoristas, mensajeros, empleados y mecanógrafas. Sin embargo, aun con respecto a éstos existen incontables ejemplos en que el empleado trabaja para el gobierno porque definitivamente prefiere el empleo público y en que esa preferencia ha servido al interés público. El público se sentiría agradecido y conmovido si lo supiera. Y algún día así será, pues tarde o temprano el interés propio, junto con un sentido de justicia, hará que el público se preocupe mucho más de lo que hoy se preocupa por las actitudes desdeñosas hacia los empleados y burócratas que ocupan puestos humildes en el gobierno.

Sin embargo, el gobierno no es distinto simplemente con respecto al personal. El temperamento y la actitud de un juez no constituyen una base sólida para comprender el carácter y el funcionamiento de nuestro sistema judicial. Los tribunales no sólo son grupos de jueces. Tampoco son, sencillamente, una sucesión de procedimientos judiciales. Se necesita todo esto y algo más para constituir un sistema judicial. De ahí la importancia de las actitudes populares con respecto a lo que se espera de un juez. Todas estas cosas, expresadas en buenos jueces individualmente seleccionados, son esenciales para contar con una judicatura eficiente. Y así ocurre en el gobierno en general. También es un sistema, y no se podrá comprender el sistema salvo en función de los propios empleados públicos, de su propio concepto de sus puestos y de las actitudes del público acerca de lo que se requiere de nuestros servidores civiles. Unidos estos elementos son lo que hace del gobierno un sistema pues, en combinación, abarcan lo que llamamos burocracia.

Lo que se necesita para ser juez difiere de lo que se necesita para ocupar otros puestos gubernamentales, porque sus funciones difieren. No obstante, incluso esas capacidades pueden emplearse para ilustrar una distinción fundamental entre las tareas gubernamentales y las no gubernamentales. En el habla común, solemos referimos al "temperamento jurídico". También podríamos referimos al temperamento gubernamental, pero el temperamento me parece menos satisfactorio, como común denominador, que la actitud. Por tanto, hablaré de la "actitud gubernamental".

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La importancia de las actitudes

A mi parecer, nadie puede servir al público como deben servirlo los funcionarios del gobierno, a menos que tenga una actitud de interés público, conciertas características especiales. La labor de llevar adelante un gobierno incluye acción. Por muchos estudios que también se hayan requerido, el gobierno, en último análisis, es acción, acción organizada. Quienes ocupen los altos puestos deben tener el sentido de la acción. Deben tener el sentido de la necesidad de tomar decisiones para que se hagan las cosas. Deben ser capaces de organizar los recursos, sean de personal, material o información, de modo que la consideración de los objetivos se convierta en realizaciones.

Lo que hemos dicho con referencia a la acción es bien conocido en el campo de los negocios, no menos que en el gobierno. Podríamos decir que he hecho el retrato del ejecutivo, en particular del ejecutivo de gran empresa. Pero lo que hasta aquí he dicho por sí mismo no es más adecuado para hacer a un administrador del gobierno que el conocimiento de la ley baste para capacitar a un juez. Aun con patriotismo y celo, el ejecutivo de empresa más capaz del país podría resultar un lamentable fracaso en el gobierno. De hecho, en realidad muchas de tales personas fallan en el gobierno. Sin embargo, la prensa suele tratarlos con benevolencia especial, y su prestigio suele ser tan grande que el público raras veces se entera de su fracaso. De manera extraña, fueron llamados al gobierno por razones más políticas que lo opuesto, como comúnmente se supone. Con frecuencia se les nombra para ocupar cargos oficiales como medio de obtener un apoyo adicional a la acción del gobierno. O bien se les busca por su prestigio, el cual, puesto que el gobierno tiene la tarea de mantener y de desarrollar la unidad política, siempre es un factor digno de consideración.

Este sentido para la acción y esta capacidad de organizar recursos para la acción, desde luego, se asemejan a los correspondientes talentos que son esenciales en los ejecutivos no gubernamentales. Hay ejecutivos de empresas que pueden servir bien al gobierno, y a la inversa. Pero así como hay buenos ejecutivos de empresas que no pueden desempeñarse bien en el gobierno, también es cierto que algunos ejecutivos gubernamentales, capaces de administrar con distinción los asuntos públicos, probablemente fracasarían si fuesen transferidos a la empresa privada.

Resulta instructivo observar que importantes hombres de negocios que han heredado enormes intereses empresariales parecen, en general, más aptos para el servicio del gobierno que los miembros de la variedad del "hombre hecho por sí mismo". Esto quizá se deba al desarrollo de una actitud especial de responsabilidad pública, inculcada por unos padres que fueron especialmente concienzudos o se preocuparon por lo que esa riqueza heredada podría hacer a sus hijos. También puede derivarse de algún estímulo especial al autocuestionamiento y a la reflexión impuesta por su situación privilegiada, entre jóvenes especialmente responsables. O acaso sea resultado de que pudieron o se vieron obligados a enfrentarse a sus asuntos en términos más generales, es decir, concentrándose menos en el objetivo ordinario de administrar las cosas, y pensando siempre en las utilidades y rendimientos del mes.

Muchos hombres de empresa, sobre todo de la clase del "que se hizo a sí mismo" tienen la desventaja, para el servicio del gobierno, de ser como primas donnas, con fuertes personalidades muy poco adaptables a situaciones distintas de las que han llegado a dominar. Esto también puede decirse, desde luego, de algunos tipos de políticos dinámicos, que son excelentes como portavoces, pero incapaces de funcionar como administradores. Al parecer es posible decir, tanto de los hombres de empresa como de los políticos, que la difusión de su actividad -su participación en más de un campo, de preferencia en mucho más de uno- tiene que ver con su capacidad de administrar organizaciones gubernamentales. Los políticos tienen que tomar inevitablemente más consideraciones; sus estímulos suelen ser más vastos. Así, cualquiera que tenga inclinaciones políticas con experiencia organizativa y ejecutiva será un magnífico prospecto para triunfar como funcionario público, por la razón de que, casi inexorablemente, se habrán desarrollado en él cierta amplitud de visión y una actitud hacia el interés público.

Cómo ven las empresas al gobierno

Tal vez sea infortunado, pero no obstante es un hecho que a causa de factores que están más allá de su dominio, ninguna industria puede realizar sus propias aspiraciones sociales. También es cierto que ninguna industria puede considerar el interés público igual que el interés industrial. Ésa no puede ser su función; debe tener una diferente, más estrecha. Los gobiernos existen precisamente por la razón de que existe la necesidad de tener en la sociedad personas especiales, encargadas de la función de promover y proteger el interés público.

En las personas suele desarrollarse un sentido de responsabilidad respecto de las funciones de las que oficialmente están a su cargo. Las personas ordinarias que ingresan en el gobierno tienden a desarrollar cierto grado especial de responsabilidad pública. Sin embargo, como todos sabemos, hay grandes diferencias a este respecto. La larga concentración en otras funciones hace que muchas personas no sean aptas para el servicio del gobierno. Yo he visto en el gobierno a veintenas de hombres de negocios que no pudieron advertir las diferencias que hay entre el gobierno y las empresas. Sin ser venales, algunos creían que sus puestos en el gobierno sólo eran un privilegio especial, como por ejemplo ser primo de un agente de compras. Otros más tenían la idea fija de que la mejor manera de promover el bienestar público sería ayudar a las empresas privadas y, en consecuencia, suponían que hacer favores a tales empresas era su muy sencillo deber gubernamental.

Sin embargo, la empresa misma no opina así en su actitud general hacia el gobierno. En todas las cosas, aparte de las que se hacen en provecho propio, una empresa espera que el gobierno se deje guiar por l punto de vista del interés público. La brevedad de las noticias cablegrafiadas a veces pone esas cosas más en claro que los informes más extensos de noticias en la misma ciudad. Consideremos, por ejemplo, ste despacho del número de París del New York Herald- Tribune para el año de 1934:

Inversionistas y banqueros apoyan la política de Roosevelt.- White Sulphur Springs, W. Va., 31 de octubre: La Convención de la Asociación de Banqueros Inversionistas, reunida aquí, ofreció hoy todo su apoyo al presidente Roosevelt en su programa de recuperación. Se aprobó una resolución que declara que los miembros de la asociación estarían tras el presidente en todas las medidas no destinadas a invadir sus propios intereses. Los banqueros ofrecieron a Roosevelt su total apoyo, en particular en todos sus esfuerzos hechos en su favor.

Las cursivas son mías.

Dado que la mayor parte de las acciones gubernamentales afectan a otros más de lo que nos afectan en lo particular, todos deseamos que la acción gubernamental sea lo que necesita ser con respecto a otros mientras, desde luego, sea considerada con nosotros. El funcionario auténticamente gubernamental en una democracia llega a apreciar esto con el paso del tiempo. Bajo el efecto de las demandas y lamentaciones populares, llega a comprender que debe tratar de actuar de manera gubernamental, es decir, por medio de una acción que sea todo lo justa posible, y tan uniforme como sea posible; que se pueda emprender y explicar públicamente.

El carácter esencial del gobierno

En términos generales, la función y la actitud gubernamentales tienen al menos tres aspectos complementarios que sirven para diferenciar al gobierno de todas las demás instituciones y actividades: gran alcance, impacto y consideración; responsabilidad pública; carácter político. Ninguna institución no gubernamental tiene la amplitud del gobierno. Nada de lo que hace el gobierno nacional en Nueva Inglaterra puede separarse de lo que hace en Nuevo México. Otras empresas pueden pasar por alto los factores que estén remotamente relacionados con sus propósitos principales, pero no así el gobierno de los Estados Unidos; se lo apoya, tolera o desecha sobre la base de un equilibrio que incluye la suma total de todo lo que hay en la nación. Ninguna otra institución tiene tanta responsabilidad pública. Ninguna acción emprendida o considerada por el gobierno de una democracia está inmune al debate, escrutinio o investigación públicos. Ninguna otra empresa tiene igual atractivo o preocupación para todos, depende tanto de todos o trata tan vitalmente esos intangibles psicológicos que reflejan las necesidades económicas y las aspiraciones sociales populares. Se reconoce que otras instituciones no están libres de política, pero el gobierno es política.

La administración del gobierno difiere de toda otra labor administrativa (en un grado que ni remotamente se comprende desde fuera) en virtud de su carácter público, por el modo en que está sujeta al escrutinio público y a la indignación pública. Un administrador que ingrese en el gobierno lo nota al punto y no dejará en adelante de notar el interés de la prensa y del público en cada detalle de su vida, su personalidad y su conducta. Este interés entra a menudo en detalles de acciones administrativas que en la empresa privada nunca preocuparían a nadie más que dentro de la organización. Cada empleado que se contrata, cada empleado que es degradado, transferido o destituido, toda calificación de eficiencia, toda asignación de responsabilidad, todo cambio de la estructura administrativa, toda conversación y toda carta deben pensarse como causas de posible agitación, investigación o juicio públicos. Hay que considerarlo todo pensando en lo que cualquier empleado en cualquier parte haría, pues cada empleado puede estar formando un archivo de cosas que podrían causar embarazo público. Cada empleado que pueda ser despedido es un enemigo potencialmente poderoso, pues puede llegar a la prensa y al Congreso con cualesquiera acusaciones que la perspectiva de su puesto pudiera darle. Los cargos de mal desempeño por parte de un funcionario de gobierno siempre son noticia, sin que importe quién hace la acusación, pues se ve a cualquier antiguo empleado como fuente de información autorizada e interna.

En la empresa privada, el mismo empleado quedaría desacreditado por el hecho mismo de ser destituido. Los empleados del gobierno son mucho menos que los empleados no gubernamentales, pero los casos de trabajadores del gobierno destituidos que llegan a los periódicos con denuncias contra sus antiguos jefes deben ser al menos mil veces más frecuentes. El empleado destituido siempre se siente ofendido. Pero mientras que uno destituido de un cargo privado le interesa poco a la prensa, en cambio la destitución de un empleado de un cargo público se considera como cuestión pública.

Esto no es decir que yo preferiría que no fuera así. Simplemente estoy llamando la atención hacia esto que, como hecho, diferencia mucho al gobierno de la empresa privada. Pero el público hará bien, al juzgar tales informes, en considerarlos en perspectiva, con situaciones similares no ventiladas en campos no gubernamentales.

Por estas circunstancias, cada ejecutivo gubernamental vive y actúa y se encuentra en presencia de "dinamita pública". Cada una de sus acciones está influida por esta condición, sea antes o después de una explosión.

En el gobierno se gastan cada año millones de dólares por esta situación, millones que no se habrían gastado en las organizaciones privadas. En sentido estrecho, por tanto, el gobierno tiende a ser menos eficiente a causa de su naturaleza pública. Pero, dado que el gobierno actúa más en interés público por tal atención y escrutinio especiales, su efecto neto consiste en hacerla más eficiente en relación con su propósito central.

Como ejemplo del modo en que los empleados resentidos causan gastos de millones de dólares por año, permítaseme citar el caso de un hombre a quien nunca he visto, pero cuyas actividades tuve ocasión de seguir durante todo un decenio. En todo este periodo (y también en los 10 años anteriores), realizó una continua serie de campañas contra media docena de los mejores ejecutivos del gobierno. Hablaba, en persona y continuamente, con los escritores de las columnas de chismes. Escribía al director de la Oficina del Presupuesto, a otros funcionarios y administrativos y a miembros del Congreso. Hizo cientos de acusaciones de mala conducta, ninguna de ellas justificada. Sin embargo, cada una tenía que ser minuciosamente investigada y había que hacer informes. Sus superiores no querían despedirlo por comunicarse con miembros del Congreso, porque hacerla quizá habría convencido a los congresistas hostiles de la verdad de sus acusaciones. Costó al gobierno cientos de veces más que su salario, y se quedó en su puesto hasta llegar a la edad del retiro.

El carácter público de la empresa gubernamental establece, así, una gran diferencia en la disciplina organizativa. Los empleados del gobierno a menudo hablan de su trabajo con otros en una forma que haría que fuesen despedidos de inmediato si estuviesen en la nómina de una empresa privada. La prensa y el público esperan y fomentan ese tipo de habladurías. Los ejecutivos de negocios que ingresan en el gobierno sin estar preparados para esa situación a menudo encuentran muy difícil adaptarse a ella. Sin embargo, cierta adaptación constituye una necesidad absoluta.

En términos generales, cuanto mayor sea una empresa, más compleja será. Alguien de fuera podría fácilmente desorientarse en cualquiera de sus campos de operación: materias primas, ventas, producción, relaciones laborales, finanzas y administración. No obstante, en relación con el gobierno de los Estados Unidos hasta la empresa más grande parecería pequeña y sencilla. Y cuanto más grandes empresas tengamos, más complejo se volverá el gobierno. Éste, al tratar de una manera u otra con casi todo, exige a sus funcionarios superiores una competencia especial para llevar las relaciones entre todas las variadisimas y poderosas fuerzas, actividades y elementos del país. En la cumbre, la tarea consiste en administrar las relaciones entre las complejas partes de toda la nación, en dar forma y liderazgo a la vida de todo el pueblo. A ese nivel, se trata de un arte: el arte de la política. Sólo un político puede ser presidente. El presidente debe saber de economía, pero no debe actuar como economista; necesita saber de jurisprudencia, pero no deberá actuar como abogado; debe saber de empresas, pero su función no será la de un hombre de empresa; necesita conocimientos sociales, pero no debe actuar como sociólogo; necesita saber de investigaciones, pero no deberá actuar como científico; necesita saber de agricultura, trabajo y finanzas, pero no debe actuar como agricultor, trabajador o banquero. Deberá saber de todo esto en términos generales para comprender de política; su éxito o fracaso como presidente dependerá de cómo actúe como político. En su mejor aspecto, la política es el arte de gobernar.

El arte del estadista -el gobierno- es distinto de todas las demás profesiones porque es más vasto que ningún otro en el campo de la acción. Un pensamiento y una emoción puramente especulativos pueden cubrir una vasta gama, pero aun de esto se puede dudar pues el gobierno también debe preocuparse por los excesos intelectuales y emocionales. El gobierno es distinto porque debe tener en cuenta todos los deseos, necesidades, acciones, pensamientos y sentimientos de 140 millones de personas. El gobierno es distinto, porque gobierno es política.

Tomado de Paul H. Appleby, Big Democracy, Versión de 1973.